Коротко
Главная / Экономика / «Слишком много просчетов»

«Слишком много просчетов»

3

«Слишком много просчетов»

Чтобы вылечить пенсионную систему, стоит сначала разобраться, почему она заболела.

Стоило футбольным страстям дать паузу в эфире перед проведением полуфинальных и финальных матчей, как она тут же оказалась заполнена жаркими дебатами по части необходимости заявленного правительством курса на повышение пенсионного возраста. Власть отрапортовала о поддержавших законопроект 61 регионе, граждане в интернете и офлайн ответили постами-протестами и сбором подписей за отказ от реформы. Но ни та, ни другая сторона до сих пор не привели расчетов, объясняющих, как сложилась нынешняя патовая ситуация в ПФР и к чему могут привести задуманные перемены. За разъяснениями «Огонек» обратился к авторитетному специалисту — проректору РАНХиГС, профессору, доктору экономических наук, действительному госсоветнику 1-го класса Александру Сафонову.

— Александр Львович, вы согласны с тем, что растущая год от года дыра в бюджете ПФР объясняется тем, что пенсионеров становится все больше, а работающих все меньше?

— Численный дисбаланс между трудоспособным населением и пенсионерами в пользу последних очевиден, но есть два существенных «но»: во-первых, это циклично повторяющееся явление и связано оно с демографическими дырами в российской истории после Второй мировой войны, во-вторых, такой дисбаланс — лишь одна из причин дефицита бюджета ПФР и, замечу, не главная. Нетерпимое положение, сложившееся сегодня в пенсионной системе в частности и в системе соцстрахования в целом — следствие неверных управленческих решений и ошибок в расчетах. Вспомните, ведь до 2002 года финансовая обеспеченность ПФР, даже после кризиса 1998 (!) года, была на высоком уровне. Тогда профицит бюджета Фонда составлял порядка 100 млрд рублей. При этом часть средств расходовалось на решение непрофильных задач — строительство и содержание домов престарелых. В 2002 году при переходе на трехуровневую систему пенсионного обеспечения (разделение пенсии на базовую, страховую и накопительную части.— «О») номинальную ставку единого социального налога (ЕСН) в размере 28 процентов, уплачиваемого работодателями, тоже разделили надвое: первую часть передали федеральному бюджету для финансирования базовой части пенсии (40 процентов от трудовой), вторую — ПФР на выплаты по страховым пенсиям.

— А зачем понадобилось делить налог, который шел целиком на выплату еще советских пенсий?

— Чтобы, во-первых, повысить эти самые пенсии для уже получавших их пенсионеров, а во-вторых, сделать так, чтобы в будущем пенсия каждого россиянина зависела бы только от него самого — стажа, произведенных пенсионных отчислений и т.д. Но, что называется, не рассчитали в прямом смысле слова: 28 процентов от фонда оплаты труда (ФОТ) хватало с избытком на то, чтобы платить пенсии по советским «лекалам», но стоило эту сумму разделить, началась чехарда. Как уже было сказано, половину налога (14 процентов) стали направлять сразу в федеральный бюджет для того, чтобы на них производились выплаты по так называемым базовым пенсиям. Речь о пенсионном минимуме, когда человек не имел никаких надбавок за стаж, выслугу лет и тому подобные льготы. И тут выяснилось, что 14 процентов от ФОТ на эти цели многовато, в бюджете стал появляться регулярно профицит.

— А какова судьба второй половины этих денег, которую направили в ПФР?

— Вот тут как раз все сложилось с точностью до наоборот: 14 процентов от ФОТ тут не хватило на то, чтобы выплачивать страховую часть пенсии (речь о тех самых надбавках).

— Так много оказалось пенсионеров, которым причитаются доплаты?

— Это одна из двух причин. Таких россиян действительно оказалось немало. Проблема усугубилась еще и тем, что не все 14 процентов пошли на выплату страховой пенсии: на эти цели было отведено только 12 из 14 процентов, а оставшиеся 2 процента направили на формирование накопительной части пенсии. Речь о пенсиях не нынешних, а будущих пенсионеров, которые должны были начинать таким образом копить на свой заслуженный отдых заранее, при этом с годами процент отчисления в накопительную часть должен был расти. Так вот 12 процентов от ФОТ на выплату страховых пенсий не хватило, и бюджет ПФР стал дефицитным.

— Но если в федеральном бюджете денег было с избытком, то почему для накопления не взяли 2 процента оттуда, а забрали из бюджета ПФР?

— Хороший вопрос! И ведь мало того, что не взяли 2 процента от средств, поступающих в федеральный бюджет от уплаты ЕСН и не перевели их в накопительную часть, это было бы еще полпроблемы. Вместо этого правительство просто сократило размер самого налога (ЕСН) до 22 процентов. Бюджету ПФР по-прежнему доставалось 14 процентов (по формуле 12+2), а вот федеральный бюджет стал получать… 8 процентов.

— Зачем?

— Хотели облегчить бремя бизнеса, с одной стороны, и тем самым вывести его из тени. Расчет был такой же, как и тогда, когда вводили низкую и единую ставку подоходного налога. Думали, что, если это сработало тогда, должно сработать и теперь. И просчитались! Если эффект и был, то недолго: налоговое бремя, облегченное в начале 2000-х, вновь стало неподъемным уже через 5–6 лет. Только за последнее десятилетие теневая часть отечественной экономики выросла на 26 процентов (или на 3 млн человек).

— А 8 процентов от ФОТ было достаточно для выплаты базовых пенсий?

— Просчет и тут: этих денег уже не хватило, и теперь дефицит образовался и в федеральном бюджете. А в ПФР он и не исчезал, а только увеличивался, как только отчисления в накопительную часть пенсии составили вместо двух 4 процента. За десятилетие, с 2003 по 2013 год, бюджет ПФР потерял на переводе средств в накопительную часть пенсий 2,56 трлн рублей.

— Кстати, что с накопительной системой сегодня?

— Для тех, кто успел перевести средства до конца 2014 года в негосударственные пенсионные фонды (НПФ), накопительная часть осталась. Вот только денег в ней столько, сколько было на момент заморозки плюс проценты, начисленные за этот период. Если только эти деньги не оказались в НПФ, который разорился, тогда они сгорели. Если же НПФ обанкротился после вхождения в систему АСВ (Агентства по страхованию вкладов.— «О»), то вкладчик потерял только проценты, а не сами сбережения. У тех, кто свои средства из ПФР не забирал, накоплений нет.

— Пенсионные деньги россиян куда-то вообще инвестируют?

— В самом начале 2000-х такая практика существовала и это было разрешено законом. Тогда, как я уже говорил, у ПФР был профицит и Фонд размещал излишки в банках под проценты. Сейчас это запрещено, у ПФР лишь казначейское исполнение: развести пришедшую сумму по счетам граждан. Но и во всем мире система устроена так, что зарабатывать можно только на резервах Пенсионного фонда. В Норвегии, например, резервы Пенсионного фонда размещают под 7–8 процентов годовых в валюте, что позволяет создать подушку безопасности на случай сокращения доходов граждан в кризис или при прохождении страной демографической ямы. Но у нынешнего ПФР нет резервов, так что инвестировать нечего. У него только дыра в бюджете, которая могла бы быть поменьше, если бы все, кто получает зарплату, исправно отчислял положенное в пенсионную систему. А платят не все и уклоняются от этой обязанности абсолютно законно, получив льготы от правительства. В 2010-х даже был зафиксирован феномен: рост зарплат приводил к уменьшению поступлений в ПФР.

— Почему, по-вашему, власть была так близорука?

— Во-первых, сказалось отсутствие достоверной информации о положении дел в экономике (об этом см. «Огонек» № 25, 2018). На фоне высоких цен на нефть власти не замечали нехватку средств в пенсионной системе, потому что в любой момент дыру можно было заткнуть нефтедолларами. Да и на тот момент страна была на демографическом подъеме, и численность трудоспособного населения выросла по отношению к пенсионерам. Вот вам и объяснение доминировавшего тогда ощущения, что все под контролем. Этим же объясняется и тот факт, что власть не отреагировала на сокращение коэффициента замещения пенсий.

— О чем речь?

— Коэффициент, показывающий, сколько процентов составляет пенсия от прежней зарплаты. Его размер вызывает полемику и сегодня — в преддверии возможной ратификации Госдумой Конвенции Международной организации труда (МОТ) № 102 (1952 года), в которой этот коэффициент зафиксирован на уровне 40 процентов. Копья по этому поводу (нужно ли России вводить такую норму) ломаются уже почти 20 лет. При этом ни ее сторонники, ни ее противники уже не замечают, что такой коэффициент был нормой почти 70 лет назад. С тех пор на Западе многое что изменилось в лучшую для пенсионеров сторону. Россия же даже не подобралась к пороговому значению середины прошлого века. А в 2002–2007 годах коэффициент замещения снизился аж до 27,6 процента, хотя номинальный размер средней пенсии вырос до 117,1 процента. А потом случился кризис 2008–2009 годов, который еще сократил поступления в пенсионную систему из-за массового разорения и ухода в тень отечественного бизнеса. Одновременно сменился вектор и демографической кривой — пенсионеров опять стало больше, чем работающих.

— И как на сей раз отреагировали власти?

— Очередным просчетом: в 2009 году Минфин переложил бремя выплат по базовой части пенсии на ПФР. Тем самым еще увеличив дефицит его бюджета. Дальше больше: через год провели валоризацию (переоценку.— «О») пенсий, начисленных во времена СССР и с 1991 по 2002 год. Средний размер трудовой пенсии в 2010 году повысился до 170,2 процента от прожиточного минимума пенсионера. Безусловно, валоризацию давно следовало бы провести: на те жалкие крохи, в которые превратилась советская пенсия к тому моменту, прожить было крайне сложно. Вот только делать это за счет все того же бюджета ПФР, увеличивая и без того немалый его дефицит (он вырос за десятилетие, 2003–2013 годов, до отметки в 5,17 трлн рублей)… Выйти на ноль не помогло даже повышение в 2011 году пенсионных взносов на 4 процента (с 22 до 26), уже через год взносы вернулись на прежнюю отметку в 22 процентов (при этом не провели инвентаризации льгот и преференций по их уплате). А «вишенкой на торте» управленческих просчетов стало введение в 2015 году балльной системы расчета страховых пенсий.

— Но баллы, по идее, должны были сократить дефицит бюджета ПФР?

— По идее… А привели прежде всего к потере имевшейся до того связи пенсии со стажем: получилось, что чем дольше человек трудится, тем меньше ценятся заработанные им баллы. Разработчики идеи клялись, что таким образом выведут народ из тени, а получили прямо противоположное — ее рост. Людям при столь несправедливой оценке стало невыгодно декларировать все источники заработка. Но введением баллов дело не ограничилось: ужесточились требования к минимальному стажу, уровню оплаты труда, были введены ограничения по выходу на досрочную пенсию по условиям труда. Венцом же управленческих усилий стало де-факто возвращение к двухуровневой системе пенсионного обеспечения — накопительная составляющая, на развитие которой было отдано столько сил и средств, оказалась заморожена на 6 лет. И россияне в массе своей разуверились в том, что пенсионная система в России может быть эффективной, а государству можно доверить заботу о своей достойной старости. Это хорошо объясняет возросшее число уклонений от уплаты страховых взносов и рост теневого сектора экономики.

— Повышение пенсионного возраста поможет исправить хотя бы демографический перекос?

— Нет. Идею обсуждают давно, с 1995 года, и уже тогда выяснили, что она не даст нужного эффекта без принятия программы по созданию рабочих мест для людей нового предпенсионного возраста. О такой программе никто не говорит и сегодня.

Но что еще важнее: ставка на повышение пенсионного возраста может сработать года на три, а дальше все вернется на круги своя, если ситуация не ухудшится.

— Каким образом?

— Дефицит бюджета ПФР может не просто вернуться на прежний уровень, но и возрасти. Чтобы этого избежать, требуется увеличить приток страховых платежей. Не повышая величины отчислений, сделать это можно только за счет того, что платить в ПФР будет большее число россиян, а получать пенсий — меньшее. По расчетам правительства, нужны дополнительно 13,4 млн человек, с зарплат которых отчислялись бы искомые 22 процента. А сколько в стране людей нового предпенсионного возраста? Женщин 55–62 лет — 9,2 млн человек, мужчин 60–64 лет — 3,96 млн. Итого — 13,16 млн человек. Казалось бы, расчет верен! Но это только кажется: из этих 13,16 млн 3,5 млн — инвалиды.

— Значит, имеют шансы на досрочный выход на пенсию?

— Именно. Но и это еще не все. Наверху по-прежнему не ладят с арифметикой и логикой: там задумались не только о повышении пенсионного возраста, но и обсуждают идею снижения пенсионных отчислений на 4 процента. Иными словами, намерены наступить на те же грабли, по которым «ходили» уже дважды — в 2002-м и в 2012-м. И на сей раз дефицит бюджета ПФР может оказаться таким, что его будет невозможно покрыть, как бы ни выросли страховые отчисления из-за притока новых плательщиков. Кстати, заметьте: мы говорим о потребностях в рабочей силе не с точки зрения потребностей отечественной экономики, а заботясь о нуждах бюджета ПФР.

— А экономика в новых рабочих руках не нуждается?

— Представьте себе, нет. Вот уже 20 лет потребность в этом сокращается по всем секторам. И власти об этом знают. По крайней мере, те, кто интересуется статистикой: еще в 1995 году экономика приняла 11,48 млн человек взамен 13,069 млн «выбывших», а в 2016-м разрыв хоть и сократился, но был — 9,14 новых рабочих мест взамен 9,63 млн оставленных. То есть почти четверть века российская экономика сокращает, а не создает рабочие места, и дальше разрыв будет только увеличиваться благодаря новым технологиям, роботизации производства и т.д. Вывод простой: ПФР нужно, с одной стороны, сократить расходы, а с другой — сделать так, чтобы в числе плательщиков оказались те, кто все эти годы не раскошеливался.

— И много таковых?

— Прилично. Например, из представителей так называемых свободных профессий страховые отчисления платят только индивидуальные предприниматели (ИП), адвокаты, нотариусы и частные детективы. Писатели, художники, композиторы, архитекторы и др. — творческие работники — этого, как правило, не делают. А надо бы! Все фрилансеры должны платить в ПФР, как это делается во всем цивилизованном мире. И пусть сами выбирают свое пенсионное будущее — размер их пенсий будет зависеть от величины их платежей. А что сегодня? Они платят мизер, а получают пенсии наравне со всеми. Так что пусть сами определяют место, сроки и размеры платежей и получат право «выкупа» частично или полностью страхового стажа.

— Это как?

— Такой «выкуп» проводится, как правило, в последний год, предшествующий достижению пенсионного возраста, или авансовыми платежами (их размер должно определять правительство). В этом случае человек без перманентных выплат, сам формирует на своем пенсионном счету сумму, необходимую для получения страховой премии. Знаю, найдутся те, кто не намерен раскошеливаться в любом случае. Таким нужно платить пособие по бедности из региональных бюджетов при условии, что они предъявят доказательства, что нигде не работают, не имеют средств к существованию и не владеют недвижимостью. Хорошо бы уравнять и всех плательщиков в правах, отменив льготы (по секторам и предприятиям) и начав взимать страховые взносы с представителей новых профессий, например с тех же блогеров. Критерий должен быть один: получил деньги за работу или услугу — плати взнос в соцстрах. Под это правило должны подпасть не только люди, но и натуральные льготы (путевки, услуги, транспорт), за исключением средств, идущих на охрану труда. При этом власть должна исходить из принципа: неважно, какая зарплата формально выплачивается работнику, но страховой взнос должен быть не ниже определенного фиксированного размера.

— А что нужно, чтобы уменьшить расходы ПФР?

— Начать предлагаем с самого Фонда. Зачем тратить свыше 100 млрд рублей в год на содержание такой гигантской структуры, которая де-факто преимущественно распределяет по счетам приходящие к ней средства? С такой работой способно справиться и Государственное казначейство. Что же до оказания госуслуг и иной помощи гражданам, то решение можно найти посредством личного кабинета в интернете и открыв офисы ПФР при почтовых отделениях и(или) МФЦ. При этом освободившуюся недвижимость можно использовать, например, для организации центров перепрофилирования.

Еще требуется навести порядок в системе обязательного медстрахования (ОМС), а именно предоставлять полный набор услуг только легально работающим россиянам, за которых платятся страховые взносы, а также официальным безработным, лицам, осуществляющим уход за инвалидами, пожилыми и несовершеннолетними родственниками, а также тем, кто оплатил взносы в Фонд ОМС самостоятельно или с помощью третьего лица. Всем остальным — только медуслуги экстренного порядка. Логика простая: раз человеку есть на что жить, а страховые взносы он платить отказывается, значит, пусть платит сам за медпомощь. Иного эффективного средства борьбы с теневой занятостью не существует.

— А что еще?

— Хорошо бы отказаться от списка вредных профессий: правительству следует в этом случае заявить о дате отсечения, после которой государство не будет более выплачивать досрочных пенсий по условиям труда. Таким образом, перенести ответственность за неблагоприятные условия труда на плечи работодателей, как это делается во всем мире. И наладить мониторинг здоровья работников таких предприятий, выявляя случаи профзаболеваний и выплачивая страховку по причине утраты здоровья. Что же касается досрочных пенсий учителям, врачам, артистам, то ее хорошо бы «обменять» на повышение зарплаты, которое не обязательно должно быть эквивалентным упраздненным досрочным пенсиям. Кроме того, потребуется пойти на такую непопулярную меру, как лишить пенсий работающих пенсионеров на время их работы. Но только при условии, что их доход (пенсия плюс заработок) не ниже средней зарплаты по стране. А чтобы все это осуществить, нужна информация — требуется создать единый реестр застрахованных лиц. Такового в России до сих пор нет. Еще надо будет привести к общему знаменателю пенсии для людей в погонах. Последних около 5 млн человек (и все они имеют право на досрочный выход на пенсию). И, конечно, потребуется отменить балльную систему исчисления пенсий, заменив ее на стажево-заработковую формулу, рассчитываемую исходя из средней продолжительности трудовой деятельности. Только это поставит точку в споре о необходимости повышения пенсионного возраста. Наконец, потребуются изменения в порядке индексации пенсий и формировании резервов ПФР.

— Откуда взять деньги? Их на необходимое не хватает, об излишках и речи нет…

— Нужно создать некий фонд внутри ПФР, при этом выделив его из бюджетной системы, чтобы у властей не возникало даже желания забраться в эти закрома. Пополнять резервы системы соцстрахования можно за счет профицитов по отдельным видам страхования, средств от экономии на содержание системы, дополнительных платежей населения и т.п. Расходовать эти суммы дозволительно лишь на две цели — покрытие дефицита самой системы и прохождение демографических ям. Если сделать все то, что указано выше, устойчивая финансовая самодостаточность системы соцстрахования будет обеспечена. К тому же мы получим тот самый коэффициент замещения пенсии на уровне 40 процентов от утраченного заработка, как и прописано в Конвенции МОТ, и создадим условия для создания совсем новой модели системы соцстрахования.

Источник: kommersant.ru